2010년 지방재정의 쟁점과 대안

<내일신문>과 <함께하는 시민행동>이 5회에 걸쳐 지방재정의 위기와 대안에 대하여 공동기획을 했었습니다. 이번에 민주노동당 새세상연구소에 글을 썼습니다.
-----------------------------------------------------------------------------------
  쟁점 1. 감세와 지방재정 세입기반 약화
  대규모 감세로 교육재정을 포함하여 지방재정이 어려움을 격고 있다. 홍헌호 시민경제사회연구소 연구위원은의 분석에 따르면 감세정책이 본격화되는 2010년부터 향후 4년간 약 65조원의 지방재정 부족분이 발생, 지방재정에 심각한 위기를 초래할 것이라는 지적하고 있다.
  향후 4년간 내국세 감세액의 일정 비율을 차지하는 지방교부금(-14조9079억원)과 지방교육재정교부금(-15조4968억원)이 크게 감소한다. 또 종합부동산세 개정에 따른 부동산 교부금은 연간 2조5770억원 감소하고 국고보조금은 4년간 17조6537억원이 감소하게 된다.     정부의 대규모 감세로 2010년부터 4년간 98조원에 달하는 국세 세수가 줄어들고 그 영향으로 65조원의 지방재정이 줄어들 것으로 예측하고 있다.

  쟁점 2. 저출산 고령화 등 높은 복지 수요의 증가에 낮은 복지 재정 증가
  보건복지부는 2004년도 복지분야 국고보조사업 140개 중 67개 사업(6000억원)을 지방으로 이양했고 나머지 73개 사업(4조4000천억원)은 국고보조를 유지하되 포괄보조금으로 전환키로 결정했다.
  이에따라 행정안전부는 지방교부세법을 개정하여 지방으로 이양된 사업의 효율적 추진을 위해 분권교부세를 신설(2009년까지 한시적 운영)하고 이 재원을 마련키 위해 지방교부세의 교부세율을 18.3%에서 19.13%로 상향조정했다.
  감세와 더불어 지방재정 여건을 악화시키고 있는 주요 원인은 사회복지 등 중앙사무의 지방이양 문제다. 정부가 돈이 드는 업무를 지방에 넘기면서 재정지원은 확대하지 않기 때문에 지방재정에 부담이 가중되고 있다. 행안부에 따르면 실제 분권교부세(내국세의 0.94%)는 지난 5년간 연평균 8.6% 증가했으나 사회복지이양사업은 20.5%나 증가했다.
  사회복지사무이양과 종합부동산세 개편으로 인한 사회복지예산 감소 등으로 지방재정여건이 악화되고 있다. 특히 지방비 비율의 차이가 큰 자치구의 재정 부담이 큰 상황이다.

  쟁점 3. 민간투자 지방재정의 약인가 독인가?
  부족한 재정을 메우고 재정운영의 효율성을 높이겠다는 민자사업이 당초 취지와 반대로 지방재정에 부담을 주고 있다. 예를 들어 광주시는 광주 제2순환도로1구간 운영적자 보전금을 줄이기 위해 운영권자인 맥쿼리측에 지난해까지 재정보전금으로 969억원을 지급했다. 이는 민간자본투자금 1731억원의 절반이 넘는 금액이다. 광주시는 앞으로도 1조696억원을 더 지급해야 한다.
  이런 결과가 나오는 것은 실시협약체결 당시 수요예측을 잘못해기 때문이다. 광주 제2순환도로 1구간은 시간이 지날수록 증가해야 할 통행량(1일 평균)이 지난 2007년 3만7700여대에서 2008년 3만5200여대, 올해는 3만3700여대로 오히려 감소하고 있다. 지자체가 재정부담을 줄이고 효율성을 높이기 위해 추진했던 민자사업들이 오히려 재정을 압박하고 있는 것이다.
  정부가 학교·보육·보건의료시설 등 국민생활 필수 기반시설 확충을 위해 2005년부터 도입한 BTL제도도 마찬가지이다. 국회예산정책처의 ‘BTL 적격성조사의 문제점과 개선방안’ 보고서에 따르면 “정부의 BTL사업 한도액이 민간투자비(임대료)만 고려하고 운영비는 고려하지 않고 있으며 재정사업과 BTL사업간 합리적 재원배분계획 없이 추진돼 미래 정부지급금 도래기에 재정경직성을 초래할 가능성이 있다”고 지적하고 있다.

  쟁점 4. 방만한 지출 제 역할 못하는 의회
  함께하는 시민행동이 정부나 지방자치단체의 어처구니없는 예산낭비 사업에 대하여 주는 상인 ‘밑빠진 독상’의 많은 수상자가 지방자치단체이다. 수요나 사업타당성이 부족한 사업을 강행해 막대한 예산을 낭비하고, 경쟁적으로 지은 문화예술회관과 시민회관 등 문화시설의 은 쉬는 날이 더 많다.
  업무추진비와 각종 수당, 지방의원 의정비와 해외연수비 등도 금액은 적지만 새는 곳간 중 하나이다. 고위공직자부터 도덕적 해이, 만성적 예산낭비 사례가 끊이지 않고 있다. 최근 마포구의원 9명은 4900만원을 들여 해외연수를 다녀와서는 각종 웹사이트에서 긁어모은 자료로 보고서를 만들어 ‘표절논란’을 빚기도 했다.
  반면 방만한 재정지출을 견제할 지방의회와 감사기구는 제대로 작동을 하지 못하고 있다. 같은 당이 집행부와 지방의회를 대부분 장악하고 있는 상태에서는 지방의회도 지자체와 한 목소리를 낸다. 같은 공무원인 감사기구도 제 역할을 못하기는 매한가지다. 강력한 감사를 했다가는 다면평가 등에서 불이익을 보기 때문에 감사기구는 아예 기피부서가 되고 있다.
  일부 지자체에서 주민참여예산제를 도입했지만 예산에 밝지 못한 일반 주민들이 낭비요소를 놓치는 경우가 많다. 국민들이 공공기관 예산낭비를 감시·신고하는 기구인 예산낭비신고센터 예산이 대폭 깎여 손발이 묶이는가 하면 최근에는 아예 국민권익위원회로 흡수 통합돼 제 역할을 못하고 있기도 하다.

  결론적으로 대규모 감세로 지방재정(교육재정포함)이 어려운데, 저출산 고령화 등 복지수요는 늘어나서 더 어렵다. 돈이 없어서 민간자본을 유치하는데 이것이 독이 될 수 있다. 쓸 돈은 줄어드는데 여전히 예산이 낭비되는 경우가 많고, 이를 견제해야 지방의회와 감사기구가 제대로 작동하지 못하고 있다는 것이다.
  이에 대한 대안은 자주재정을 확충하는 방안으로 세제개혁이 필요하고, 지방자치단체의 입장에서는 4대강 사업, 재정조기 집행 등의 재정의 경기부양의 수단이 별 도움이 안된다. 무문별한 예산낭비를 줄이기 위해서 의회의 역할강화와 시민통제가 강화되어야 한다. 이런 입장에서 2010년 지방선거에서 고려해볼 대안은 ‘감세 철회, 4대강사업 예산을 복지 재정으로’, ‘탄력세율을 통한 복지 확대’, ‘주민참여예산제의 전면적 시행’ 등이다.
 
  대안 1. 감세 철회, 4대강사업 예산을 복지 재정으로
  지방재정이 위기는 재정의 수입과 지출의 괴리현상에서 발생한다. 수입측면에서는 감세로 인한 지방재정 감소 추세가 심각하다. 종부세를 통한 교부금이 축소 내지는 사라지는 등 내국세 19.24%인 교부금이 줄고 있다. 지출 면에서는 복지재정 수요가 일반재정 수입의 증가세보다 훨씬 높아지면서 시간이 지나면서 차이가 커진다.
  지방재정 수입 감소율에서 보면 감세정책의 영향 크다. 감세정책은 유보 내지는 철회해야 한다. 사회복지 분야는 공급기능과 재원부담을 분리해야 한다. 복지서비스는 공급기능은 지방정부가 맡고 재정부담은 중앙정부가 해줘야 한다. 복지서비스 경우에는 국고보조금 사업을 포괄보조금 형태로 줘야 한다. 저출산문제는 사회적 국가적 의제로 삼아 ‘저출산특별회계’를 만드는 것도 고려해야 한다. 10년 후 고령화에서 고령사회로 진입하는 사회다. 하나로 해결될 문제는 아니지만 보육 하나만 확실히 책임져도 길이 열릴 수 있다.

  대안 2. 탄력세율을 통한 복지재정 확충
  지방정부의 전체 세출예산에서 지방세로 거둔 세금은 50%가 안된다. 전체 지방재정의 절반 이상을 중앙정부가 교부금 등의 방식으로 메워주고 있다. 지방정부의 재정 자주권을 높이기 위해 지방자치단체의 지방세 탄력세율적용제도를 적극 활용할 필요가 있다. 현행 지방세 조례는 지자체가 지방재정 형편에 따라 16개 지방세 세목 가운데 11개 세목 세율을 50% 범위 내에서 탄력적으로 조정할 수 있도록 하는 제도를 규정하고 있다. 하지만 실제 이 제도는 거의 활용되지 못하고 있다.
  지방세법을 개정해 지방 주민 부담이 높은 세목은 지방정부가 세율을 정하도록 의무화하는 방안도 고려해보아야 한다. 부유세 도입을 주장하는 민주노동당의 경우 지방자치단체 차원에서 탄력세율을 통해 복지재정을 확충하고 최소한 ‘우리 동네에서 밥 굶는 아이는 없게 하자’는 합의를 만들어보는 것도 방안이다.

  대안 3. 주민에게 예산결정권을
  지방재정의 재정집행 투명성을 높이고 자기 책임성을 강화하고, 참여예산제를 도입하는 등 예산지출의 성과를 극대화하는 거버넌스가 필요하다. 현 정부 들어서는 재정의 투명성과 책임성이 약해지고 있다. 경제위기 상황을 이유로 투명성이나 책임성보다는 효율성을 지나치게 강조한다. 조기집행을 하라며 절차적 민주성을 훼손한다. 중앙정부에 대한 종속이 강화된다.
  지방의회나 감사기구 등 내부적 통제가 강화되는 것은 물론 시민들의 직접 참여와 감시를 통한 외부의 통제가 강화되어야 한다. 주민감사청구, 주민소송, 주민참여예산제 등 시민참여에 의한 직접 민주주의 제도를 강화하여 주민의 자기결정권을 확대해야 한다. -끝-